PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN DE
SANCIÓN EN GOBIERNOS REGIONALES
PERIODS OF PRESCRIPTION OF SANCTIONS IN REGIONAL
GOVERNMENTS
Flor de María Chuzón Jiménez,
Nacionalidad: Peruana
Filiación: Universidad César Vallejo. Escuela de Postgrado, Perú, Correo florcj139@gmail.com;
ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-4190-0545
RESUMEN
El
entorno jurídico de la prescripción dentro del campo del derecho administrativo
sancionador es un campo bastante complejo, debido al ordenamiento de los
procesos que se tienen en cuenta y el cumplimiento de los plazos inherentes
dentro de ella. Hablar de una potestad
sobre la disciplina en la administración pública evidencia la búsqueda de un
conveniente trabajo de la gestión y del “derecho” a la defensa, siendo posible
el castigo de los trabajadores del sector público que cometen alguna falta,
trasgrediendo en contra de la institucionalidad funcionaria. La acción de este
poder es requerida, pero también requiere de estar premunido a los límites que
impidan su ejercicio absoluto y abusivo (visto como una potestad o derecho).
La formación de los procedimientos administrativos que
rigen la disciplina de las personas compone una de las influencias más
significativas de la administración estatal en general, así como también de la
administración formativa, no obstante, existen escasos análisis sobre su
naturaleza, períodos, requisitos y efectos jurídicos, especialmente en el
sector de las entidades públicas como lo son los Gobiernos Regionales.
El objetivo planteado en esta investigación
fue proponer un protocolo de prescripción para mejorar los plazos de los
procesos administrativos disciplinarios en el Gobierno Regional de Lambayeque.
Los resultados hallados mostraron el incumplimiento en la etapa de recolección
de documentos por parte de la Secretaría Técnica, así como tampoco se cumple
con la evaluación de informe del Órgano Instructor para proceder a resolver la
falta y sanción; además, que quienes incurren en las faltas más comunes son los
servidores públicos que laboran en diversas oficinas y que las resoluciones
emitidas, no establecen las sanciones impuestas a los presuntos infractores. Se
concluye que la propuesta de la mejora de los protocolos de prescripción
desarrollada en este estudio, mejora los plazos de los procesos administrativos
disciplinarios.
Palabras claves: procesos administrativos,
procesos disciplinarios, y prescripción
The
legal environment of prescription within the field of administrative
sanctioning law is quite a complex field, due to the ordering of the processes
that are taken into account and compliance with the inherent deadlines within
it. Talking about a power over discipline in public administration evidences
the search for a suitable management job and the "right" to defense,
being possible the punishment of public sector workers who commit a fault,
transgressing against the law. official institutionality.
The action of this power is required, but it also requires being bound by the
limits that prevent its absolute and abusive exercise (seen as a power or
right).
The
formation of the administrative procedures that govern the discipline of people
makes up one of the most significant influences of the state administration in
general, as well as of the training administration, however, there are few
analyzes on its nature, periods, requirements and effects legal, especially in
the sector of public entities such as Regional Governments.
The objective set out in this research was to
propose a prescription protocol to improve the terms of disciplinary
administrative processes in the Regional Government of Lambayeque. The results
found showed the non-compliance in the document collection stage by the
Technical Secretariat, as well as the evaluation of the report of the Examining
Body to proceed to resolve the lack and sanction is not fulfilled; Furthermore,
those who commit the most common offenses are public servants who work in
various offices and that the resolutions issued do not establish the sanctions
imposed on the alleged offenders. It is concluded that the proposal for the
improvement of the prescription protocols developed in this study improves the
terms of the administrative disciplinary processes.
Key words: administrative
processes, disciplinary processes, and statute of limitations.
1. La figura Jurídica de la Prescripción Administrativa
La naturaleza jurídica
de la prescripción es de carácter sustantivo, ello en razón a que la figura de
la prescripción supone la renuncia de la Administración Pública de castigar, es
decir implica la renuncia a su ius puniendi por el transcurso del factor
tiempo, cuya consecuencia jurídica consiste en que la misma Administración
extinga la responsabilidad de la conducta infractora de los servidores y de por
extinguido su derecho de acción[1]
siendo este un derecho, una autolimitación del poder de sancionar y a su vez
una garantía que debe respetarse y por ende una causa de extinción de la
responsabilidad administrativa, siendo este un período
limitado de tiempo desde inicio de una incidencia administrativa hasta el fin
de la misma.
Para el Tribunal Constitucional Peruano, la figura
de la prescripción es la institución jurídica de carácter público por la cual
el transcurso del tiempo genera que las personas adquieran derechos o se
liberen de obligaciones, lo cual esto genera la extinción de la responsabilidad
administrativa fundada en la acción del
tiempo, en tanto impide el ejercicio tardío de la facultad sancionadora, y la
misma debe declararse de oficio, es decir por la propia autoridad […] se trata
de una herramienta disuasiva, por lo tanto, ante cualquier cambio inesperado en
las pautas de prescripción que sea más favorable para el infractor le será aplicado al servidor
inculpado, en relación a la retroactividad más favorable de los preceptos
sancionadores. Así mismo esta figura tiene relación también con los derechos de
los administrados, toda vez que estos no deberían poder ser perseguidos de
manera indefinida por el Estado. Dicha posición ha sido sustentada por el mismo Tribunal
Constitucional peruano en diversos pronunciamientos[2]
En términos generales,
el plazo de la prescripción comienza con el momento de realización de la acción
típica y su suspensión no se produce si no solo con la notificación de la
imputación de cargos al presunto infractor. Una precisión de este tipo supone
una elección concreta, la más objetiva y que mejor sirve a la seguridad
jurídica, ya que tanto el infractor como la Administración saben con exactitud
a qué atenerse[3], lo cual
limita la potestad punitiva del Estado,
dado a que la autoridad administrativa deja de tener competencia para perseguir
al servidor civil; esto es que al vencimiento del plazo establecido sin que se
haya instaurado el procedimiento administrativo disciplinario, prescribe la
potestad de la entidad para dar inicio al procedimiento correspondiente,
debiendo por consiguiente declarar prescrita la acción administrativa.
El tiempo constituye un
fenómeno natural que tiene y ha de tener una influencia decisiva en las
diferentes ramas del Derecho. Una de las manifestaciones más importantes de
esta influencia del tiempo en el Derecho, desde el punto de vista de sus
efectos, es la institución de la prescripción, que da lugar a la adquisición o
pérdida de derechos y potestades por el transcurso del tiempo[4]En
esta circunstancia administrativa el
cómputo del plazo de prescripción se suspende con la iniciación del
procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los
hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo.
1.2.
Sobre el plazo de prescripción
del Régimen Disciplinario
Para el cómputo del
plazo del proceso administrativo disciplinario se debe tomar en cuenta la fecha
del comienzo de la investigación, pues desde entonces la autoridad competente
toma conocimiento de la comisión de falta disciplinaria, el suponer lo
contrario, implicaría que los Informes administrativos pudieran demorarse sin
consecuencia alguna, promoviendo la incertidumbre legal que es, precisamente,
lo que se pretende evitar con los plazos de prescripción.
El régimen disciplinario
de la Ley Servir ha dispuesto que la duración del procedimiento disciplinario
es de un año, no obstante la norma señala que determinado periodo se
contabiliza desde el inicio del procedimiento hasta la emisión de la resolución
de sanción y no abarca el plazo de investigación y posterior desistimiento de
la apertura del procedimiento, es así que dicha figura como facultad del Estado
y su existencia se justifica en la protección a los administrados frente a la
inactividad punitiva del Estado.
En el marco normativo de
la Ley de Servicio Civil, se prevé dos plazos de prescripción: el primero es el
plazo de inicio y guarda relación con el periodo entre la comisión de la
infracción o la fecha que tomó conocimiento la autoridad y el inicio del procedimiento
disciplinario; y el segundo, se refiere a la prescripción del procedimiento, el
cuál no puede transcurrir más de un año entre el inicio del procedimiento y la
emisión del acto de sanción. Es así que las entidades públicas no podrán
computar el citado plazo de un (1) año para prescribir la acción y dar inicio a
un procedimiento administrativo disciplinario cuando ya hayan transcurrido los
tres (3) años desde que se cometieron los hechos materia de infracción.
Por otro lado, el
Tribunal del Servicio Civil, en el precedente administrativo de observancia
obligatoria recaído en la Resolución de Sala Plena N° 001-2016-SERVIR/TSC ha
señalado: "Ahora, de acuerdo al Reglamento, el plazo de un (1) año podrá
computarse siempre que el primer plazo -de tres (3) años- no hubiera
transcurrido. Por lo que, mientras no hubiera prescrito la potestad
disciplinaria por haber transcurrido tres (3) años desde la comisión de la
falta, las entidades contarán con un (1) año para iniciar procedimiento
administrativo disciplinario si conocieran de la falta dentro del periodo de
los tres (3) años.".[5]
plazo que es confuso por la autoridad administrativa, lo cual el computo de
plazos genera confusión en las modalidades de cual está establecido en la Ley
de Servicio Civil, es así que a consecuencia
de la prescripción, el órgano sancionador debido a la acción del tiempo, se
torna en incompetente para iniciar o proseguir con un procedimiento sancionador.
1.3.
Declaración de
prescripción de la acción en los procedimientos disciplinarios
De acuerdo a lo
estipulado en la Ley de Servicio Civil, la Secretaria Técnica
de Procesos Administrativos Disciplinarios tiene la facultad de dirigir las
denuncias y opinar sobre la procedencia de iniciar procedimiento disciplinario,
lo cual ese mismo proceso administrativo disciplinario será instaurado por
resolución del titular de la entidad o del funcionario que tenga la autoridad
delegada para tal efecto.
El artículo 173° del
Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, establece que en caso de no
iniciarse el procedimiento en el plazo no mayor de un año, se declarará
prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere
lugar.[6],
siendo de esta manera que la prescripción del Procedimiento Administrativo
Disciplinario para los servidores es
declarada por el titular de la entidad o la autoridad competente quien esté a
cargo para disponer el inicio o no del procedimiento disciplinario.
1.4.
Plazo de prescripción de la potestad
disciplinaria en las faltas instantáneas
La prescripción para el
inicio del procedimiento opera a los tres años calendarios de haberse cometido
la falta, salvo que durante este periodo la Oficina de Recursos Humanos o quien
haga sus veces hubiera tomado conocimiento de la misma. En este último supuesto,
la prescripción opera un año calendario después de esa toma de conocimiento,
siempre que no hubiera transcurrido el plazo anterior de tres años.[7] Es
así que de trascurrido dicho plazo sin que en ese tiempo se haya instaurado el
procedimiento disciplinario correspondiente al presunto infractor, fenece la
potestad punitiva de la Entidad Pública para perseguir al servidor lo cual este
último en mención podría solicitar el cese de la persecución administrativa por
responsabilidad de la autoridades competentes.
1.5.
Plazo de prescripción
del procedimiento sancionador disciplinario
En este momento del
proceso se va a contabilizar el plazo entre notificación de la resolución
administrativa o el acto de inicio del Procedimiento Administrativo
Disciplinario, que corresponde a ser cualquier acto administrativo que informe al
administrado la apertura del inicio a una investigación el cual muchas
entidades emiten resolución de órgano instructor y la notificación de la
resolución que impone la sanción correspondiente o determina el archivamiento
del procedimiento lo cual durante ambas etapas no debe transcurrir más de un
año calendario. De ser que durante los tramites de ambos procesos se exceda al
plazo establecido por ley, entonces el proceso ha prescrito.
1.6.
Plazo de prescripción de
la potestad disciplinaria en las faltas continuadas
En este contexto el
plazo de prescripción opera a los tres años calendarios de haberse cometido el
último acto que suponga la comisión de la misma falta.
2. Sobre las formalidades del acto que da inicio al
procedimiento administrativo disciplinario:
En este extremo nos
remitimos a lo precisado en los numerales 2.8 a 2.11 del Informe Técnico
N°153-2016-SERVIR/GPGS, se concluyó entre otros lo siguiente: "( ... ) 3.3 El acto que da inicio al procedimiento
administrativo disciplinario no necesariamente tiene la formalidad de una
resolución administrativa, pudiendo ser cualquier comunicación que cumpla los
requisitos de validez del acto administrativo, así como contener la información
mínima señalada en el artículo 10°
del Reglamento General de la Ley del Servicio
Civil y dispuesto en la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC. En cambio, el acto
que impone la sanción si debe formalizarse mediante una resolución
administrativa, debiendo contener la información mínima que establece el
artículo 115° del Reglamento General. Para tal efecto, el marco normativo del
régimen disciplinario de la Ley N° 30057 ha dotado de dicha competencia a las
autoridades expresamente previstas para llevar a cabo la oficialización de la
sanción."[8]
Servir, por medio del
Informe Técnico Nº 935 del año 2019-SERVIR/GPGSC, sostiene que en el artículo
94º de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (LSC, en adelante) establece los
plazos de prescripción para el inicio del procedimiento disciplinario a los
servidores civiles y ex servidores. En el caso de los servidores, el plazo de
prescripción es de tres (3) años contados a partir de la comisión de la falta y
uno (1) a partir que la Oficina de Recursos Humanos de la entidad o la que haga
sus veces, haya tomado conocimiento del hecho. Asimismo, señala que entre el
inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la
resolución no puede transcurrir un plazo mayor a un (1) año.
La Ley del Servicio Civil, ha establecido un
patrón de reglas, anteponiendo plazos para la acción de las entidades del
Estado en el ejercicio de su facultad sancionadora; sin embargo
el 20 de enero del año 2017, dispuso en uno de sus informes legales que por la
comisión de faltas cometidas en la Ley del Código de Ética de la Función
Pública, el termino del tiempo de prescripción sería de tres años de haber
tomado conocimiento la Comisión de Procedimientos Administrativos
Disciplinarios.[9]
Es así que con excepción
de los plazos de prescripción (que originan la extinción de la competencia para
iniciar o continuar, respectivamente, el PAD), en el caso de los plazos
aplicables a las autoridades del PAD descritos en el literal a) del numeral 2.18
del presente informe, estos constituyen plazos ordenadores cuya finalidad es
salvaguardar el respeto al principio de celeridad en la tramitación del PAD a
efectos de evitar incurrir en la prescripción del procedimiento, por lo que su
incumplimiento no puede interpretarse como un vicio que acarree la nulidad del
PAD. Sin embargo, ello no debe interpretarse como la posibilidad de desconocer
abiertamente el cumplimiento de dichos plazos, puesto que las autoridades del
PAD se encuentran obligadas tramitar los procedimientos en virtud a dichos
plazos, salvo razones debidamente justificadas, ello máxime cuando de
incurrirse en la prescripción del PAD ello acarrearía la necesidad de dilucidar
la existencia de responsabilidad, para efectos de lo cual se evaluará justamente
el cumplimiento de los plazos establecidos.
2.1 Plazo de prescripción de la potestad
disciplinaria para ex servidores.
En este caso el plazo de
prescripción es de dos años calendarios, computados desde que las autoridades
competentes de la entidad conocieron de la comisión de la falta, y no
realizaron ninguna investigación al presunto infractor que a su vez ya no
labora en la Entidad.
3.
MATERIAL Y MÉTODOS:
Se analiza como
“población” el número total de Resoluciones Gerenciales donde el Titular de la
Entidad declara la prescripción del Proceso Administrativo Disciplinario,
contando con la participación de los órganos intervinientes en el Proceso
Disciplinario estos son órgano instructor y órganos sancionador, el cual la
metodología se aplicará de forma no experimental utilizando la encuesta.
Tuvo un enfoque cuantitativo por la naturaleza empírica analítica, con
una técnica de observación estructurada, además de ser descriptiva propositiva,
para ello se tomaron treinta resoluciones directorales donde se declaran las
prescripciones de los procesos disciplinarios de los trabajadores.
4.
PROPUESTA:
Así mismo en la
resolución gerencial regional, también se pudo evidenciar que el inicio del
procedimiento fue desarrollado acorde indica la ley Servir, lo cual se
evidencia que en la fase sancionadora también hay muchos procesos disciplinarios
que han permanecido cuantioso tiempo sin respuesta alguna, como, por ejemplo,
la Evaluación de informe del Órgano Instructor. El plazo de este órgano para
emitir la resolución debida pronunciándose sobre la comisión de la infracción
imputada al servidor civil no puede exceder dentro de los diez (10) días
hábiles, pero resulta que este plazo ya establecido no es cumplido, y al exceder los días, es muy beneficioso para el
servidor y perjudicial para el estado,
dado que en el ejercicio de la potestad disciplinaria supone la observación del
debido procedimiento antes, durante
y después de iniciado el procedimiento administrativo disciplinario que
conduzca a la emisión de una eventual sanción disciplinaria; y todo ello se
debe al desconocimiento de la ley Servir por quienes conducen el procedimiento,
la falta de capacitación y desinterés no logran una efectiva decisión de la
Sanción, esto es que al no existir un
resolución que pone fin a la primera instancia del PAD, trae como efecto negativo a las entidades . En esta línea de ideas, el
titular de la entidad debe emitir la respectiva resolución instaurando el
procedimiento administrativo disciplinario, dentro del año de la toma de
conocimiento, toda vez que pasado el plazo perdía la facultad de iniciar el
PAD.
De ello se tiene que la
administración tiene la obligación de conducir los procesos
administrativos disciplinarios en plazos razonables; lo contrario
supondría una afectación al derecho del debido proceso del presunto
infractor, que comprende, a su vez, el derecho a un proceso sin dilaciones.
5.
RESULTADO:
De lo acotado anteriormente podemos diluir que la
complejidad de los procedimientos administrativos disciplinarios llevados a
cabo en sede Administrativa para la aplicación de Procesos disciplinarios esto
es sanciones mal llevadas originan en la población una sensación de impunidad.
Así mismo hasta la fecha son muchos la Resoluciones Gerenciales que se han
emitido por parte del Titular de la Entidad del Gobierno Regional declarando la
prescripción de procesos en diferentes Unidades Ejecutoras.
6.
DISCUSIÓN:
La Responsabilidad Administrativa del Funcionario,
Servidor Público o ex servidor público, nos conduce a dos realidades que se
estaba suscitando y que ha acarreado en una problemática compleja esta es por
la falta de capacitación a las personas competentes para conducir el proceso
administrativo disciplinario y de la misma manera el no existir una regulación
única de esta responsabilidad que genera la inoperancia en una adecuada
conducción de los procesos.
Es por ello que una de las obligaciones del Estado es
satisfacer las necesidades colectivas, esto es a través de la función
administrativa desarrollando sus funciones de manera eficaz y eficiente en el
cumplimiento de sus funciones.
7.
CONCLUSIONES:
La figura de la
prescripción es la institución jurídica llámese Gobiernos Regionales, comienza
a transcurrir desde el día en que se ejercita la acción; en el transcurso del
tiempo las personas adquieren derechos o se liberan de obligaciones que luego produce el efecto de consolidar las
situaciones de hecho, para luego permitir la extinción del derecho esto
es a una responsabilidad administrativa por el paso del tiempo el cual el
Estado ya no puede proceder a sancionar.
Es preciso indicar que,
resulta de fundamental importancia determinar el momento es decir el tiempo,
las fechas en que la autoridad competente del Gobierno Regional toma
conocimiento de la falta cometida por el servidor puesto que, será a partir de
ese instante que empiece a correr el plazo prescríptorio.
Podemos tomar en cuenta
la Ley de bases de la Carrera Administrativa, que estipula las acciones
administrativas a tener cuando se da inicio al Procedimiento Administrativo
Disciplinario que será instaurado por resolución del titular de la entidad o
del funcionario que tenga la autoridad delegada para continuar con el trámite
correspondiente, así mismo teniendo en cuenta que el artículo 173° del Reglamento del Decreto
Legislativo N° 276, establece que, en caso de no iniciarse el procedimiento en
el plazo no mayor de un año, se declarará prescrita la acción sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubiere lugar, de esta manera la figura de la
prescripción es declarada por el titular de la entidad o la autoridad
competente para disponer el inicio o no del procedimiento disciplinario, lo
cual mediante la ley de servicio civil refuerza esta postura.
La
prescripción de esta figura jurídica se encuentra regulada por el artículo 94°
de la Ley de Servicio Civil, Ley 30057 contando
con dos vertientes: i) la
prescripción en el plazo de tres años desde la comisión de la infracción, y, ii) la
prescripción en el plazo de un año desde tomado conocimiento la oficina de
recursos humanos de la entidad respecto a la infracción cometida por el
servidor o funcionario.
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(Tribunal de servicio Civil 25 de junio de 2019).
[1] Zegarra, 2010, pág. 12
[2] Guía práctica sobre el procedimiento
administrativo sancionador (2017), pag.50
[3] Guía práctica sobre el
procedimiento administrativo sancionador (2017), pag.51
[4] Pedreira (2007), p. 435.
[5] Informe Técnico Nº935
-2019-SERVIR/GPGSC (2019)
[6] Decreto Supremo N°005-90-PCM
[7] Melgarejo A.H. Y Castillo C. (2019). Manual del Régimen Disciplinario y
Sancionador por responsabilidad funcional en el sector público.
[8] Informe Técnico
N°153-2016-SERVIR/GPGS
[9] CRESPO, C. (2018)